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今年前三季度，我国经济保持了总体平稳、稳中有进的态势，主要表现在：主要宏观调控指标处于合理区间，经济结构持续优化，防范化解金融风险取得初步成效，生态环境改善，人民群众获得感、幸福感、安全感增强。同时，经济运行稳中有变，经济下行压力有所加大，面临一些新问题新挑战。7月31日和10月31日召开的中共中央政治局会议均强调，要做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作。科学分析和研判当前较为复杂的国内外经济形势，切实落实中央政治局会议提出的政策措施，实现复杂形势下宏观经济的稳中求进，是今后一个时期需要完成的重要任务。
当前我国经济面临的新形势
进入20xx年以来，我国经济发展面对的国内外形势出现了一些新变化。
从国际形势看，一方面，世界经济处于复苏过程中，总体保持一定程度的正增长。从20xx年下半年开始，世界经济增长速度有所加快。另一方面，世界经济不确定因素在增加。主要是：总体负债率有所上升，全球债务风险有所增大;单边主义和贸易保护主义抬头，特别是美国政府大范围制造贸易摩擦、挑起贸易争端，增加了世界经济增长的风险和不确定性。日前，国际货币基金组织下调了20xx、20xx年的全球经济增长预期，认为美国贸易战将导致全球经济增速放缓，美国加息导致的新兴市场国家货币贬值也将拉低世界经济增速。
从国内形势看，进入“十三五”时期以来，我国宏观经济运行总体保持平稳，经济增长、就业状况、物价水平以及国际收支平衡均处于较为稳定的区间，呈现稳中有进的积极态势，既具有保持持续增长的刚性，也具备应对困难压力的韧性。今年前三季度，我国国内生产总值同比增长6.7%。但另一方面，也必须高度重视我国经济结构性矛盾出现的新变化和新问题。主要表现在：拉动经济增长的内需动力，如投资和消费增长有所放慢;一些地方和企业对创新发展、减少负债、严格环保的高标准不适应，发展和经营存在困难;股市、债市、汇市出现一定波动。我们既要看到我国经济具有韧性强、潜力足、回旋余地大和内需广阔、人力资源充足等巨大优势，坚定信心;又要高度重视、积极主动应对当前经济运行中的新问题、新挑战，努力赢得主动。
把握“六稳”的内在关系和工作要求
面对当前国内外经济形势出现的新变化新问题，必须着力做好中央政治局会议指出的稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作。做好“六稳”工作，是在科学分析当前国内外经济形势的基础上提出的，具有很强针对性和可操作性，是有效应对各种风险挑战、打好三大攻坚战、推动高质量发展和保持经济社会大局稳定的重要保证。
稳就业居“六稳”之首，是“六稳”的基础。就业是最大的民生。带领人民创造美好生活，是我们党始终不渝的奋斗目标。党的十九大报告强调“提高就业质量和人民收入水平”，要求“坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业”。需要重点关注的就业群体，一是进入就业年龄的青年人，特别是各类学校的应届毕业生;二是新近由农村进入城市的农民工;三是因各种原因需要重新寻找工作的劳动者。应通过调整经济结构、发展新产业创造新的就业岗位，同时做好社会保障特别是失业保险工作、下岗转岗工人再就业培训工作以及职业介绍等工作，提供全方位公共就业服务。
稳金融既是经济健康发展的保障，又是防范经济风险的要求。金融是现代经济的核心，是实体经济的血脉。金融活，经济活;金融稳，经济稳。当前，稳金融要处理好两个问题：一是把好货币供给总闸门，既要把过高的杠杆率降下来，防范债务风险;又要提供充分、必要的流动性，保证实体经济正常运行。二是完善金融监管协调机制，既要支持金融创新，又要对资本市场进行有效监管，打击非法金融活动，保障参与主体的合法利益。同时，要防范潜在的国际金融风险对我国的影响。目前，我国金融形势总体良好，金融风险可控。国务院金融稳定发展委员会已经部署了一系列有针对性的稳金融措施。我们要做好稳金融各方面工作，为金融改革发展稳定营造良好氛围，让金融成为推动经济发展的重要力量。
稳外贸是当前有效应对外部挑战、保持国内经济稳定的重要内容。对外贸易是一国国民经济的有机组成部分，其水平和质量反映一国经济发展总体水平和质量。改革开放40年来，我国对外开放取得的标志性成就之一就是对外贸易快速发展。今天，我国已经发展成为名副其实的世界贸易大国。当前，国际上单边主义、贸易保护主义上升，对我国外贸造成压力，稳外贸成为当务之急。虽然目前外贸形势总体平稳，进出口保持较快增长，但决不能掉以轻心。在企业层面，要引导、帮助企业做好调整，积极应对，发展新业务，开拓新市场，寻找新伙伴。在宏观层面，同国际社会一道坚决反对单边主义和贸易保护主义，发挥我们在道义和经济实力上的优势，加强在世界贸易组织框架内以及各种国际合作形式下的广泛国际合作。要进一步做好、做实、做强“一带一路”建设，为稳外贸提供巨大动力。
稳外资是深化对外开放的重要标志，助推经济发展质量提升。改革开放以来，我国利用外资的规模迅速扩大，利用外资领域不断拓宽。吸引和利用外资不仅在宏观上缓解和弥补了资金不足、拓宽和加强了国际经济合作，而且在微观上促进了先进技术、先进设备、先进管理理念的应用和生产水平的提高。在新时代，我们仍将坚定地扩大对外开放、积极吸引外资。国内营商环境质量与外资稳定进入是相辅相成的，外资是否稳定进入也是外界观察中国营商环境以及对外开放程度的一个标准。今年前三季度，我国出台了一系列促进贸易自由化、投资便利化的政策，放宽外商投资审批，更新外商投资负面清单，限制和禁止类外商投资领域大幅缩小，为稳外资创造了越来越有利的环境，利用外资稳步扩大。
稳投资抓住了保持经济平稳健康发展的关键。马克思主义经济学再生产理论告诉我们，要实现扩大再生产，必须增加新的投资。我们当然应该通过扩大消费需求拉动经济增长，但不可忽视的是，消费是通过带动投资来实现扩大再生产的，不能带动投资的消费只能实现简单再生产。当前，供给侧结构性改革进入新阶段，面临的新形势、新问题要求我们更加认真地做好保持投资稳定增长工作。还要看到，应对外部风险挑战，首先要做好自己的事情，而稳投资是关键之一。稳投资的重点是激发社会投资、保持投资增长、优化投资结构、提高投资效益。
稳预期是全党全国统一思想、提振士气、共创未来的思想基础。稳预期，首先要对经济形势进行客观、科学的判断，既充分肯定成绩、认真总结经验，又不回避问题、敢于正视矛盾，坚持实事求是。其次要具备足够的勇气、树立坚定的信心、胸怀必胜的信念。要认识到，面对困难，信心比黄金还宝贵。稳定的预期能够引导企业专注生产、消费者理性消费，并进一步激励人们努力实现更好的发展局面、取得超预期的成果。今年第三季度，我国经济延续了总体平稳、稳中有进的发展态势，这是稳预期的国内基础;世界政治经济环境中逆全球化思潮受到抵制，人类命运共同体理念日益深入人心，这是稳预期的国际基础。我们需要把稳预期工作做得更加扎实，使国内外对我国经济形势和政策的预期更加稳定。
做好“六稳”工作要从深化改革和促进发展两方面发力
面对当前国内外经济形势，坚持稳中求进工作总基调，做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作，需要在全面深化改革和促进发展两方面发力。
在全面深化改革方面，当前要注重抓好两项改革：一是国有企业改革，二是收入分配制度改革。国有企业改革不仅关系到国有企业本身发展，而且关系到民营经济以及其他非公有制经济发展，关系到我国社会主义市场经济体制的完善和功能有效发挥。国有企业改革应坚持以“管资本为主”的方向，使国有企业、民营企业、各类外资企业在市场中实现公平竞争，以更好推动经济发展。收入分配制度改革不仅是经济体制改革的重要内容，而且关系到充分发挥社会主义制度的优越性。它是增加居民收入、提高居民消费能力、拉动内需、促进增长的有效措施，也是应对国际政治经济环境中不确定性冲击、保持经济运行稳定和社会稳定的重要措施。深化收入分配制度改革应注重三个方面：一是缩小不同收入阶层的收入差距;二是调节宏观层面消费与积累的比例，促进宏观收入分配向消费合理倾斜;三是调整国家公共支出结构，使公共支出向保障民生、促进基本公共服务均等化方面倾斜。
在促进发展方面，一是要充分发挥财政政策在扩大内需和结构调整上的作用，提高减税措施的效果。二是货币政策要处理好稳增长与防风险的关系，处理好宏观总量与微观信贷的关系，处理好与财政政策的协同配套关系，形成政策合力。三是把补短板作为当前深化供给侧结构性改革的重点任务。在补短板中，要充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，避免和减少行政干预可能带来的不利影响。四是密切关注价格波动情况，及时采取有效措施保持价格稳定。
党的xx大以来我国经济发展取得的成就证明，只要坚持以习近平新时代中国特色社会主义经济思想指导经济工作，就能保持战略主动，走稳走好自己的路，不让任何障碍牵绊前进的脚步，推动我国经济在实现高质量发展上不断取得新进展。
当前保密工作面临的形势和任务
当前保密工作面临的形势和任务
特种车辆管理处 组织干事 于娜
随着我国信息化进程的不断加快，保密工作也越来越突出，保密形势日趋严峻，引起了党中央、政府的高度重视及社会各界的广泛关注。保密工作关系到国家的政治安全、军事安全、经济安全、科技安全和社会安全，关系到我国改革开放和社会主义现代化建设事业的兴衰成败，党中央、国务院始终将保密工作放到战略地位，指出要一手抓信息化建设，一手抓信息安全保障工作。本篇论文就当前我国保密工作面临的形势和任务和大家共同探讨。
一、保密工作概述
(一)首先，对当前的保密形势作个简单介绍。
在世界经济日益一体化、高科技手段日新月异的今天，渗透与反渗透，窃密与反窃密，颠覆与反颠覆的斗争异常复杂尖锐，主要表现在三个方面：
一是敌对势力渗透窃密相当猖獗。西方敌对势力对我进行“西化”、“分化”的图谋从未间断，千方百计对我进行间谍情报和策反活动。境内外“民运”、“藏独”、“东突”以及“法轮功”邪教组织等敌对势力正加紧勾联聚合，不断对我进行分裂破坏活动，向我要害部门渗透窃密。特别是台湾当局不择手段对我进行渗透，不断在大陆布建秘密情报网。
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二是经济科技情报争夺非常激烈。一些国家为了在新一轮国际竞争中抢占先机，将情报触角伸向别国的经济、科技领域，通过开展国际交流、参观访问和组织社团等方式窃取情报，其手段可谓防不胜防，这需要我们从事保密工作的同志提高警惕，加强防范。
三是信息制控领域竞争日益加剧。随着微电子、激光、航空航天、计算机等高科技在信息领域的广泛应用，信息制控手段越来越先进，保密防范难度加大。美国现有的10多枚间谍卫星可以窥视全球每一角落，其出台了新的“反间谍策略”，宣称将在未来对可能给其造成安全威胁的国外情报机构予以“先发制人”式的打击。日本成立了“对外情报机能强化恳谈会”，决定以中国媒体发表的公开信息和政府部门内部信息作为新情报部门搜集和分析的对象。面对这些，我们一定要保持清醒的头脑，时刻绷紧保密这根弦。
(二)其次，让我们了解几个概念和基本问题。
国家秘密：“国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项”。
国家秘密的具体范围、等级：《保密法》授权国家保密局会同中央国家机关在各自主管业务范围内划分国家秘密的具体范围。《国家秘密及其密级具体范围的规定》已由国家保密局和有关中央国家机关联合制定下发。国家秘密秘级分为“绝密”、“机密”、“秘密”三个等级，保密期限分别不超过30年、20年和10年，密级和保密期限可以根据情况适时变更。我市各单位根据《国家秘密及其密级具体范围的规定》在2000年时，也对各自业 2
务工作中的国家秘密具体范围作了规定，同志们有不清楚的地方可以来保密局查询。
工作秘密：工作秘密是指各级国家机关在其公务活动和内部管理中产生的不属于国家秘密而又不宜对外公开的事项。
商业秘密：根据我国《刑法》和《反不正当竞争法》的规定，商业秘密是指不为公众所知悉，能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。
什么是保密工作：保密工作是指从国家安全和利益出发，将国家秘密限制在一定的范围和时间内，防止被非法泄露和利用，使其自身价值得到充分有效实现所采取的一列手段和措施。简而言之就是“依法防止和追查泄密的工作”，具体工作内容主要是三个方面：一是定密工作；二是已经确定的秘密采取保护措施；三是运用法律手段同泄密窃密行为作斗争，依法追究有关责任人员的法律责任。
二、我国保密工作面临严峻形势
随着我国社会主义市场经济发展壮大，以及中央企业承担国家任务的日益增多，境内外敌对势力和国外情报机构对我国在加大对我国政治、军事领域窃密活动的同时，更加剧了对我国经济、技术领域的窃密活动。涉密人员、涉密活动、涉密载体等不断发生新的变化，泄密渠道增多，保密工作在观念、制度、手段和力量等方面与面临的形势任务不相适应的问题日益凸现。
当前，我国面临着前所未有的发展机遇与挑战，新形势、新任务使保密工作遇到新情况和新问题。一方面，随着我国综合国力不断增强和国际地位显著提高，我国已成为各种情报窃密的重 3
点目标，境内外敌对势力和国外情报机构加紧对我实施全方位的信息监控和情报战略，窃密活动十分猖獗，高技术窃密威胁日趋增大。另一方面，随着我国社会主义市场经济深入发展，对外开放进一步扩大，社会信息化程度不断提高，涉密人员、涉密活动、涉密载体等不断发生新的变化，泄密渠道增多，保密工作难度加大。尤其是在我国经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，人们价值观念深刻变化之中，有的人经不住各种利益的诱惑，窃取和泄露国家秘密，有的利用互联网与境外情报机构勾联，出卖国家秘密。如果我们不始终保持高度警觉，及时采取周密的防范措施积极应对，这些问题将会严重影响党和国家事业的发展，危害国家安全和利益。
我们要充分认识保密工作面临的新形势、新任务，切实把加强保密工作作为保安全、保发展、促和谐的重要任务，切实增强责任感和紧迫感，扎扎实实地抓紧了。
三、探索做好我国保密工作的重大任务
保密工作历来是党和国家的一项重要工作，随着世界政治多极化、经济全球化和信息网络化，保密工作的环境、内涵和手段都发生了深刻的变化，保密工作必须与时俱进，要适应新形势，迎接新挑战。
按照胡锦涛总书记关于加强保密工作的重要指示、中共中央保密委员会第五次会议精神和国资委保密委员会有关文件精神，全国上下要充分认识新形势下保密工作的极端重要性和紧迫性，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，进一步增强责任感和使命感，切实加强对保密工作的 4
领导，努力提高保密工作水平，为“保安全，保发展”服务。
（一）以科学发展观为指导，认真抓好工作落实
做好新形势下的保密工作，要全面落实科学发展观，围绕中心服务大局，抓重点，攻难点，强规范。
一要在抓重点工作落实上下功夫。要认真贯彻落实《保密法》及相关法律法规，进一步健全保密管理制度，加强防范，完善人防、物防、技防措施；抓好涉密人员教育管理，确保涉密人员可靠、可信、可用、可管、可控；抓好涉密载体管理，确保每个环节都不出问题；抓好重大涉密事项的保密管理，落实保密责任制，加强监督检查，确保万无一失。
二要在夯实工作基础上狠下功夫。要继续坚持以保密宣传教育为先导，法规制度为基础，科学技术为支撑，督促检查为手段的工作思路，抓好基础建设，加强对涉密人员的业务培训。通过广播、电视、报纸等，教育广大群众依法履行保守国家秘密的职责与义务。进一步加强定密工作，做到定密准确，程序规范。进一步加强保密监管，加大督查力度，注重实际效果。
三要加大泄密事件查处力度。大力推进保密工作依法行政。提高对泄密的防范、发现和处置能力。
（二）加强领导，严格落实保密工作责任制
保密工作事关国家安全和利益，责任重于泰山。全国各级各部门都要从维护国家安全和利益的战略高度，重视和加强保密工作，把保密工作与业务工作同部署同要求同落实。要认真落实保密工作领导责任制和责任追究制，积极主动地抓好职责范围内的保密工作。对保密要害部门部位、重要涉密岗位、承担重要保密 5
任务的人员，要按照上级的要求，实行保密工作“一票否决”制度。对保密工作发生重大问题，国家利益受到严重损害的单位，不仅当事人要承担责任，有关领导也要承担相应的责任。
（三）积极探索新形势下的保密工作
当前，我国保密工作面临的形势依然严峻，复杂多变的国际形势和国内改革发展给保密工作带来了新的情况和新问题、新任务。一些涉密人员保密意识淡薄、敌情观念不强；有的单位保密管理措施不到位，信息系统防护薄弱，泄密隐患增多，泄密事件时有发生，给国家安全和利益造成了严重危害。所以我们一定要按照不同密集的保密规定，认真严格管理，认真落实责任制和责任追究制度，保护好全国人民的劳动成果，防止失密、泄密情况发生。
同时，要针对保密工作现状和问题、信息公开与保密、电子政务保密管理、保密工作规范、保密制度建设、适应新形势的保密管理方式等课题进行深入调查研究，总结经验，探索新的管理方法，实现保密工作的理论、管理、机制和技术创新，推动我国保密工作的发展。
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摘要：自实行改革开放以来，我国的经济与国际经济环境的关系越来越密切。经济全球化已成为当今经济发展的必然趋势，经济全球化给我国带来机遇的同时，我国经济也受到了国际形势的巨大冲击。在经济全球化的进程当中，各国经济发展明显失衡、贸易摩擦的案例时有发生以及金融危机的爆发，种种因素都制约了我国经济的可持续发展。本文主要对当前国际经济形势下的中国经济发展现状展开浅要的分析。
关键词：国际经济形势；中国经济；发展现状
近些年来，尽管国际经济一直保持着平稳的增长，但是当前的国际经济形势有些复杂多变。各个国家经济的不平衡增长和投资环境的动荡不安是当前国际经济局势的主要特征。西方发达资本主义国家爆发的债务危机，给国际紧急局势的稳定蒙上了阴影。中国正处于发展的关键时期，中国的经济必须依赖于稳定的经济形势。2008年金融危机的爆发，各国经济都受到了明显的冲击，中国的经济同样如此，经济增长速度放缓已是大势所趋。我国是世界贸易组织的重要成员，经济局势的变化势必会影响我国的经济走势。因此，我国经济在发展过程中，要时刻关注国经济形势的变化，明确中国经济的发展现状，以便制定与之相适应的国策。
我国与世界各国的贸易往来越来越密切，国际经济形势的变化与我国经济的发展和稳定有着千丝万缕的联系，必须对国经济形势有准确的把握，获得国际金融、货币、各国政策等经济信息的第一手资料，认清我国经济的发展状况和在世界经济格局中的位置。金融危机的爆发，任何一个国家能不能独善其身，它对全球经济的打击和影响是极其深远的，经济增速放缓是包括发达国家和发展中国家在经济发展中必须面临的问题。随着全球各国促进经济发展的一系列政策的出台，经济复苏的迹象很明显。分析国际经济形势主要看经济影响力较强的美国、欧洲地区和日本。美国是世界最大的经济体，而且美元是世界最主要的流通货币，美国经济发展的问题关系到的不单单是本国的稳定与繁荣，更关系到乃至全球各国的经济利益。在经济危机的后期，美国经济止住了经济下滑的趋势，经济开始有缓慢的增长。房地产的萧条状况得到扭转、国民的就业情况得到改善，种种利好的经济现象，为改善国际经济严峻的形势打下了一支强心剂。与美国经济形势不同的是，欧洲的经济发展却是另一番景象。欧洲各国经济状况十分严峻，经济发展速度持续走低、欧元表现状况不佳、人民的失业率节节攀升、许多企业都申请国家的财政救济，经济发展水平的降低延缓了国际经济复苏的进程。日本经济也处于缓慢增长的阶段，目前日元持续贬值，但是日本政府积极地货币政策，降低了货币贬值对经济发展的影响。尽管各国和各地区经济状况悲喜交加，但是总体而言全球经济处于复苏的阶段，经济形势日趋稳定。
中国的经济比较坚挺，虽然受到了经济危机的影响，但是总体上在动荡的国际经济形势下稳步前进。国家制定了完备的经济发展战略，保就业、促内需等政策的实施，使得我国经济在较低的通货膨胀率下运行。我国的就业率稳步提升，房价得到有效的遏制，但是这不能说明我国经济是完全健康的，自金融危机以来，我国经济在发展过程中也暴露了一些明显的问题。
（一）宏观调控问题
宏观调控是保持经济稳定的重要因素，也是引导经济健康发展的关键。近些年来，我国房地产行业发展过于迅猛、cpi指数依旧保持过快的增长势头，不仅给人民生活带来了巨大的负担，也让政府宏观调控工作压力重重。尽管领导人审时度势，制订了相应的宏观调控政策，这问题得到了缓解，但是国民经济的发展速度还是出现了显著的下滑，经济发展的质量没有得到明显的提高。
（二）贸易出口问题
中国的经济发展取得了举世瞩目的成就，我国出口的产品价格低、质量好，受到了国外消费者的青睐。出口是拉动国民经济发展的重要因素，随着我国出口商品的增多，这给国外的当地企业形成明显的冲击。出于对本国企业的保护，尤其是西方发达资本主要国家，以各种借口给中国的企业设置了贸易壁垒。贸易保护主义在国际市场盛行，我国企业和外国市场的贸易纠纷案件时有发生，导致许多国内的公司很难进入国外的市场，这对公司的发展是不利的，对国民经济的发展也造成了很大的影响。
（三）货币问题
稳定的货币政策有利于经济稳定的运行，我国一直实行相对宽松的货币政策。外资、技术源源不断的涌入中国，加以全球汇率的波动使得我国面临着较大的通货膨胀压力。我国是美国国债最大持有国，近些年来美元的贬值也给我国造成了巨大的国债损失。
中国的经济发展不能走闭关锁国的道路，必须与世界各国保持密切的联系。中国经济的稳步前进需要稳定的国际经济形势，当今的国际经济局势处于稳步复苏的阶段，这对我国来说是利好的消息。认清国际经济形势、找到中国经济发展的问题是制定发展国策的关键。
[参考文献]
[1]马建堂.关于世界经济和中国经济的几个问题[j].统计研究，2013（01）.
[2]胡振虎.世界经济形势、政策走势与中国对策[j].中小企业管理与科技（中旬刊），2013（05）.
摘要：信访是公民和政治体系之间的政治沟通行为。目前，我国出现了大量的公民信访、信访工作机构不能及时化解的问题和现象。从结构功能主意的角度看，形成这种信访困境的原因主要有：地方公共权力高度一体化；人民代表大会信息沟通通道对信访通道的挤压；信访制度自身的缺陷；中国政治文化中浓厚的“清官”情结的影响。化解我国的信访问题，必须对现行的信访制度进行改革。信访制度的改革应是渐进的。应确立“民主”、“法治”、“以人为本”的现代信访制度理念；引入人大代表接访制度和律师参与信访制度，为信访通道分流减压；提高信访工作人员的素质，增强信访工作的责任感；整合现行信访机构，借鉴西方申诉专员制度，明确信访工作机构的权利救济功能和法律地位。
关键词：宪政；信访；信访制度；政治沟通
中图分类号：d623.8文献标识码：a文章编号：1004-1605(2009)07-0062-05
党的十六届四中全会提出建设社会主义和谐社会的伟大战略目标。所谓和谐社会，并不是一个没有矛盾和冲突的社会，而是一个能够及时、不断化解社会矛盾和冲突的社会。但是，自20世纪90年代以来，我国从中央到地方出现了汹涌的信访“洪流”，且不能有效而及时地加以化解。显然，这种状况与构建社会主义和谐社会的目标不相适应。在本文中，笔者从宪政的角度运用结构功能主义的分析方法分析我国信访困境生成的原因，并尝试提出相应的对策和建议。
一、宪政视阈下当前我国信访困境的成因
从一般意义上，宪政意味着对公民基本权利和自由的保障。由于政府权力的天然扩张性特点，现代宪政民主国家都将政府权力分解，赋予不同的政府机构，并使其各司其职。同时，现代宪政国家公民的基本权利和自由的有效保障也依赖于这个国家中的大量的具有民主、法治意识的公民。换句话说，宪政国家的健康运行至少包含着三个基本的要件：政府机构分立；各政府机构各司其职；民主、法治的政治文化的公民群体。这三个方面必不可少，否则，这个国家政府机构必然不能有效运转，反映在具体的政治生活中就意味着会导致社会矛盾和冲突不能及时化解。依此标准对比我国，尽管我国宪法也明确规定了政府权力的分工、不同政府机构的职责，但由于现实政治生活中权力一体化的现象依然存在，导致部分政府机构要么“越位”，要么“不到位”，进而使某些政府机构不堪重负，其结果出现了严重的问题。此外，作为一个经历了漫长的封建社会的国家，我国民众所受传统社会的高度专制的影响不可能一下子消失。具体来说，当前，造成我国出现日趋严重的信访困境，其原因主要有：
1地方公共权力的高度一体化
我们知道，从权力的层级和角度，我国的国家公共权力划分为中央公共权力、地方公共权力。不同层级的公共权力履行的职责不同，其特点也不同。在我国，同中央公共权力相比，乡(镇)作为地方公共权力的最基层，有两个突出特点：第一，直接性。即乡(镇)公共权力是一种直接作用于普通社会成员的权力，它的消长和波动都会直接而没有缓冲地触动社会成员的权益。第二，经常性。即乡(镇)公共权力作为一种对社会进行控制和管理的强制性手段，它是一种经常和公民打交道的权力，它时时刻刻都可能会影响社会成员的生产生活。基层公共权力的这些特点，决定了它是一种和公民的权益休戚相关的强制手段，对人们会形成其它层级的公共权力都不可替代的影响。这客观上要求有非常严格的制约手段对其加以有效规制，以防其恣意运行妨害公民的正当权益。
但是，长期以来，我国政治体制一直存在着权力过于集中、权力失衡、缺乏有效制约的弊病。正如有的学者所言，“在新中国成立以后长达几十年的时间里，中国政治实际运作的是在党的权力领导下的行政权主导的制度”。毋庸置疑，随着中国政治体制改革的不断深化，我国的政治权力体系结构日趋合理，不同的权力主体之间有了一定的相互制约和平衡。但是，这种状况并没有彻底改观，在县(县级市)、乡(镇)公共权力基层尤其严重。另一方面，我国的地方公共权力机关，尤其是县(县级市)、乡(镇)层级公共权力机关，由于各个权力主体处于“熟人社会”之中，权力关系和人际关系、血缘关系交织在一起。这种盘根错节的复杂关系，就极易导致法律意义上的权力主体间的上下级之间、机构之间的相互牵制和制约机制被弱化，甚至形同虚设。就如北大教授陈瑞华所说，中国的公共权力在中央一级还有一定的制约机制，一旦到了地方，公权力越是呈现高度的一体化格局。这种公共权力的高度一体化格局，导致在基层社会因为基层干部的政策不当而产生大量的矛盾和冲突，同时，这些矛盾和冲突也无法在基层诉诸权力机关加以化解。这样，公民为了捍卫自己的权益，就被迫通过信访方式寻求上级公共权力机关的关注和解决。在现实中，我国公民信访事务的绝大多数都与基层公民的利益受到地方社会公共权力的侵害有关。所以，地方公共权力高度一体化是信访问题生成的体制性原因，具有根本性。
2人民代表大会信息沟通通道不畅对狭窄的信访通道的挤压
在任何政治体系中，都存在着一个复杂的政治沟通网络系统。在我国，公民和政府之间的沟通通道主要有：政党信息传送系统，政府信息传送系统，人民代表大会信息传送系统，社团信息传送系统，新闻信息传送系统，学术信息传送系统和小道信息传送系统。我国的信访信息传送系统，则主要是指“附着”和“内含”于以上信息传送系统的一条条子通道的总和。政治体系内的各条沟通通道对于政治体系具有“性命”攸关的作用，卡尔·w·多依奇将沟通系统比作“政府的神经”，阿尔蒙德认为，“可以把这种沟通的功能与血液的循环联系起来”。任何一个政治体系的正常运转正是依赖于这些沟通通道各司其职、互相配合。
另一方面，政治体系中的这些沟通通道并不是完全平均地吸纳和传递政治信息的。在我国，由于，第一，按照代议制理论，选民和人大代表之间存在着法律上的权利和义务关系。而政党、社会团体等组织，虽然也承担着沟通政治体系的任务，但其成员与公民之间显然不存在着宪法和法律上的强制性的权利和义务关系。第二，人民代表来自各党派、各阶层、各地区、各行业，而政党、社会团体等组织的成员只是一定阶级、阶层、职业等群体利益的代表者。即人民代表的分布具有政党、社会团体等组织不可比拟的广泛性。这些决定了在诸多民意表达渠道中，人民代表大会信息传送通道是“最经常、最专业的民意表达渠道”，是“口径”最大、吸纳信息最多、承载信息能力最强的信息通道。显然，作为如前所述“附着”和“内含”于以上信息传送系统的一条条子通道的总和的信访沟通通道，同我国的人民代表大会沟通通道相比较，只不过是政治沟通的“毛细血管”。故而，按照代议制政府经典理论，我国的大部分公民和政府的冲突完全应该通过人民——人民代表——政府的“链条”关系，通过人民代表大会信息
沟通通道解决。而信访沟通通道应该、也只能承担起少量的信息沟通的职责，它至多不过是对其它沟通通道的有益补充。
但是非常遗憾，长期以来，我国的人民——人民代表“链条”的“衔接”松弛，或者流于形式，即，我国的人民代表大会沟通通道没有能够切实履行其所担负的“主动脉”的信息传送职责。这样就导致大量政治信息被迫涌入信访通道。任何通道的承载信息的能力都是有限度的。“无论系统的信息流通通道，还是当局处理系统成员的要求的适用时间，都不可能无限扩展和延长。如果在特定的一段时间内，要求的数量超过了当局实际上可以处理的限度，那么，人们就可以原则上认为，这个系统本身发生了我们所说的要求超载现象”。作为信息流通的“毛细血管”的信访工作机构，太多的信息输入超过了信访通道的负荷能力，必然会导致它的“肿胀”、“充血”，流通不畅。这种情况经常持续下去，信访信息传输系统为了自身的生存，在现实中就表现为信访工作机构对一些信息熟视无睹，即使某些信息可能非常重要。“当沿着信息通道流通的大量要求开始超出通道的承载能力时，我们就会看到，超载就意味着当局会漠视某些要求，而且会只是表面上搪塞某些要求”。所以，从政治沟通的角度看，人民代表大会沟通通道没有切实履行其信息沟通的职责，迫使太多的要求涌入狭窄的信访通道，毫无疑问也是形成信访问题的重要原因。当然，社团信息传送系统，新闻信息传送系统，学术信息传送系统等沟通通道的不通畅也是不可忽视的因素。
3信访制度自身的缺憾
撇开我国的人大等主沟通通道不畅，对我国的信访通道造成挤压，从而造成我国信访通道超负荷运转不谈，我国的信访问题的形成也与信访制度自身存在的缺陷不无关系。
长期以来，许多人，尤其是一些领导对信访制度理念的认识存在两种误解。一是“稳定说”。这种观点认为，信访制度是为了适应我国的历史国情，为群众提供一个宣泄的场所而已。它的作用在于配合政法部门维持社会稳定。二是“爱民说”。这种观点认为，信访工作只不过是政府了解民意、倾听群众呼声的窗口。这种理念上的认识偏见的结果就是信访制度设计上的不完善。这主要表现在：一是信访立法工作严重滞后。目前，信访的依据是国务院颁布的《信访条例》，其法律位阶很低，约束力度小，可操作性差；保护信访人权利的条款较少而有关信访人义务的规定甚多，行政权力本位和信访人的义务本位倾向十分明显。二是信访工作机构庞杂。目前，信访机构不仅存在于我国的党政机关，而且在人大、司法、政协、人民团体、企业事业单位，甚至社区、党委政府的职能部门如组织部门、纪检监察部门等都有信访机构或从事信访工作的人员。这种设置导致了各信访部门互相推诿、扯皮。三是信访机构缺乏独立性。建国以来，我国第一个处理群众来信的机构是当时的中央书记处政治秘书室，属于首长的幕僚机关。目前，国务院颁布的《信访条例》把信访部门定位为国家行政机关的工作机构，政府也赋予了它一定的监督权，但由于法律上未作明确的定位，缺乏足够的固定的人力、财力的保障，它的实际运行仍没有超越幕僚机关的性质。这决定了信访机构只能依托于首长的权威断断续续运行，监督时断时续，权力时强时弱。尽管2005年《信访条例》对以上作了修正，但并没有彻底改观。
信访通道的这种状况，具有极大的危害性。一方面，导致信访工作的“不到位”，经常只是做些“收收信件、听听意见、报告领导、等待处理”的简单工作。另一方面，导致信访工作的“越位”，在首长授权下，信访机构甚至可以改变司法的判决结果。信访工作的“越位”，进一步导致信访迷信心态或信访博弈心态，加剧了信访问题的不断反复。
4中国政治文化中浓厚的“清官”情结
中国两千多年的封建社会中，自给自足的封闭的生产方式是其最为典型的生产方式。农户之间的关系，正如马克思所说的，是“袋中的一个个马铃薯”的关系。这种关系和生活方式反映到他们对政治生活的态度上就是“他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力”。即农民总是将希望寄托于贤明的统治者——清官身上。这种臣民心理特征是社会成员经过长期的心理积淀而形成，不可能立即退出历史舞台，相反将长期影响着人们的政治行为。在我国当前的群众信访活动中，许多问题完全可以通过司法途径解决，但根本就没有进入司法程序；有的问题刚刚进入司法程序，但马上就放弃司法途径转到信访途径上来；有的在通过司法解决的同时也利用信访的途径寻求解决。之所以存在这些复杂现象，群众头脑中遗留的“清官”情结是一个重要的因素。
二、立足现实，加强探索，逐步实现中国信访制度的完善和变迁
由于信访数量的不断上升，信访机构已经不堪重负，信访制度已经到了必须进行改革的关头。2005年，国务院出台的《信访条例》就是为了应对这种状况而做出的对信访制度的渐进性改革。从长远来看，要彻底解决信访问题，必须确立宪政理念，对信访制度的改革加以长远规划。信访制度的变革必须经过两个阶段。首先，必须把目前大量的本可以通过人大代表和司法机关解决的信访问题从信访渠道分流出去。其次，正确定位信访制度理念，借鉴西方的申诉专员制度等，以克服信访制度的制度性缺憾，最终实现信访制度的彻底变迁。
1确立“民主”、“法治”、“以人为本”的现代信访制度理念
1951年6月7日政务院发布的《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》明确规定了信访制度的功能有二：其一，反映民意、倾听群众呼声；其二，解决和处理人民群众提出的意见和问题。但是，长期以来，人们对信访制度的认识一直停留在前一层面上，即认为信访制度的功能主要在于倾听。当前，必须祛除长期以来在人们心中的对信访制度功能的误解，摒弃在信访制度认识上的“权力本位”思想，确立“权利本位”的思想。这是加强信访制度建设和执行的前提。
2引入人大代表接访制度和律师参与信访制度，为信访通道分流减压
按照经典代表制理论，人民代表由人民选举产生并受人民的监督，人民代表应对人民负责，应密切联系群众。在我国，人民代表在听取人民的意见和要求后，可通过人大常委会(乡级人大主席)将有关信访要求转交有关部门，也可以由代表直接向有关部门反映，或者在下次人大会议或人大常委会会议上，以“质询”、“议案”、“批评、建议和意见”等形式提出。目前，应向人民群众大力宣传人民代表大会制度的理论知识，在人大代表的选举过程中引入竞争机制，真正选举出政治素质好，具有一定社会活动和参政能力的人大代表。同时，通过制度化的形式让人大代表参与到接访活动中来，把一部分可以通过这一途径解决的信访问题分流出去。
其次，引入律师参与信访制度。可以由信访
部门和司法部门联合组织实施，面向社会公开招聘优秀的律师介入信访工作，并给予介入信访工作的律师崇高的政治荣誉和优厚的物质待遇。律师介入信访工作，义务为信访群众提供法律咨询，同时对信访中需要通过诉讼、仲裁及行政复议解决的问题，引导群众通过法律程序申请法律援助等。信访部门要密切配合律师工作，与政法、司法部门搞好协讽，保证工作顺利开展。
3提高信访工作人员的素质，增强信访工作的责任感
接待群众信访是一种和普通民众保持经常性接触的工作，这就要求信访工作人员有良好的政治素质、道德素质和业务素养。首先，信访工作人员应有良好的政治素质。作为一名称职的信访干部，必须清正廉洁、勤政为民、秉公办事，不徇私受贿，坚决抵制和反对不正之风。第二，信访工作人员应有良好的道德素质。信访工作者，必须要有浓厚的群众感情，朴素的同情心和爱心。最后，信访工作人员还必须具备良好的业务素养。信访工作人员必须具备比较全面的知识、较高的政策水平，尤其应有一定的心理学知识和丰富的法律知识。目前，人们的信访问题大部分都直接或间接涉及到一定的法律和政策问题，但从实际来看，我国目前的信访机构中熟悉法律知识的人员很少，在基层尤其如此，这是极不利于信访工作的开展的。在我国目前的公务员招考中，应按照这三个标准，严格把关，把大量优秀的人才选拔进信访机构中。
4整合现行信访机构，借鉴西方申诉专员制度，明确信访工作机构的权利救济功能和法律地位一
要彻底解决目前的信访问题，首先必须整合现有分布于党委、政府、人大、政协、司法甚至企事业单位等各个机构和部门的信访资源，这样既可以避免互相扯皮和推诿，也可以节约国家为解决信访问题而投入的人力财力和物力，提高工作效率。其次，要借鉴国外的申诉专员制度，制订《信访法》，从法律高度明确我国信访制度的监督政府、权利救济的功能和地位。
目前，世界上许多国家和地区都建立了申诉专员制度。瑞典是申诉专员制度的起源地。瑞典共有四名申诉专员，其中一位为首席专员，负责管理与决策，决定其他三位专员的分工。申诉专员由瑞典议会选举产生，四年一任，可以连任，直接对议会负责，并须向议会常设委员会作年度工作报告。申诉专员的任务是监管公共机构、官员以及其他被授权行使公共权力的人员的守法情况，确保他们履行其他方面的义务，尊重包括人权在内的各项基本自由和权利；接受任何人对公共机构或公务人员的不满的投诉。申诉专员主要是通过对社会公众提出的投诉进行质询调查来行使监督职能。除了受理控诉外，申诉专员还可以利用视察、主动调查的方式进行监督。对于申诉专员的质询和调查，相关部门必须配合。申诉专员不能对投诉做出裁决，但由于申诉专员享有崇高的威望，他们的建议一般会受到尊重和采纳。
香港特别行政区的申诉专员制度建立于1989年。申诉专员由行政长官亲自签署文书委任，任期五年，可以连任。申诉专员直接对行政长官负责，一般情况下，行政长官无权解除申诉专员的职务。申诉专员的职责主要是对一般政府部门和主要公营机构行政失当的投诉展开独立调查。申诉专员制度的设立是为了弥补法院和议会在处理行政失当问题上的不足。申诉专员的权力有调查权、建议权、公开调查结论权等。同瑞典的申诉专员制度一样，香港申诉专员也不能对投诉做出裁决，但由于申诉专员享有崇高的威望，他们的建议一般会受到尊重和采纳。
结合我国的国情和我国信访制度的运作，我国信访制度的改革可以参照瑞典、香港特别行政区的申诉专员制度进行改革。
可以在我国的中央和地方政府设立申诉专员署，以省为单元设立申诉专员，其中一名为总负责人，再配备限定数量的辅助工作人员。所有的申诉专员应由国务院总理提名，由人大常委会投票决定任免，任职终身，直至法定退休年龄，除非由于重大违法行为，才能由人大决定进行罢免。辅助工作人员由申诉专员选定。申诉专员对国务院总理负责，同时接受人大常委会监督。
申诉专员应享有广泛的调查权。申诉专员对所有政府机关及其工作人员的行政行为都可以进行调查，既可以受理人大代表提出和转送的申诉，也可以直接接受公民的投诉。此外，申诉专员也可以主动进行调查他认为不当或不公正的行政机关的活动。申诉专员的调查应得到任何机构和个人的积极配合，申诉专员可以要求有关国家机构协助调查或委托有关机构进行调查。
申诉专员拥有实质性的建议权。通过调查，如果认定确为不公正的或不当的行为，申诉专员可以向该机关或其上级机关提出建议，要求其改正不公正或不当的行为，如果给对方造成损害，要求其给予补偿。如果建议得不到采纳，申诉专员可以直接通过新闻媒体诉诸舆论支持，或向人大提交特别报告，也可以以诉讼人的身份对有关机关或个人进行起诉。申诉专员应在每年人代会时向人大提交一份年度工作总结报告。此外，申诉专员制度应注意和我国现行的行政复议制度和行政诉讼制度作好衔接，应明确规定申诉专员制度不受理已经走到法律尽头的申诉事件。
总之，中国的信访制度改革必须以宪政理念为指导，分阶段进行，逐步对相关制度进行改革和完善。只有这样，才能使中国的信访制度实现彻底变迁。
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责任编辑：钱国华
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